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抗日戰爭時期，在山東抗日根據地，存在著八路軍一一五師和作為地方武裝的山東縱隊兩支武裝，實行統一領導勢在必行。但是這個統一過程卻幾經波折，山東分局、山東縱隊和一一五師領導之間存在著許多分歧，團結問題讓中央憂心忡忡。從1939年4月一一五師東進山東，中共中央、北方局和八路軍總部就山東統一領導問題進行過多次嘗試和努力。徐向前、郭洪濤、陳光、朱瑞、黎玉、羅榮桓等人，究竟以誰為“帥”，頗費周折。直到1943年9月，中共中央最終決定委以羅榮桓為山東黨政軍一元化領導核心的重任，最終解決了山東根據地的領導權問題，山東的“棋”最終走活了。
一、抗戰初期，在山東存在著八路軍一一五師和地方武裝山東縱隊兩支部隊
在中共中央的戰略設想中，山東占有非常重要的地位。山東抗日根據地地處南北要沖，是聯結華北、華中的樞紐地帶。它西臨晉冀魯豫邊區，西北接晉察冀邊區，三大戰略區互為依托，成鼎足之勢；南隔隴海路與華中區相連，是華中通向華北進而與中共中央保持聯系的重要通道。從戰略角度看，山東抗日根據地的存在從側面牽制著敵人，對敵人南進構成威脅。
抗戰初期，在國民黨正規軍撤離后，日軍兵力有限，只能占據主要城市和交通線。日偽頑匪各霸一方，百姓處于水深火熱之中，無不盼望八路軍入魯。早在1938年初，毛澤東開始考慮派部隊去山東。4月，中共山東省委書記黎玉赴延安向毛澤東匯報工作時，提出派干部和一個主力團去山東。毛澤東同意了黎玉的請求，還認為一個團是不夠的，說還要多派去一些。他幽默地對黎玉說：“以后給你們調派一個有名的紅軍將領，再派一支主力部隊去，他們就不敢再叫你‘土八路’了。”毛澤東要求山東省委立刻進一步公開地大膽發展抗日武裝斗爭，并決定由羅炳輝去山東負軍事總責。但是由于羅炳輝在新四軍的工作離不開，派他去山東負責軍事工作的計劃才作罷。
1938年11月，中央軍委決定由代師長陳光和政委羅榮桓率領八路軍一一五師去山東。陳光曾任紅軍少共國際師師長，紅一軍團第二師師長、紅一軍團第四師師長、代理軍團長。抗日戰爭爆發后，陳光任八路軍一一五師三四三旅旅長，1938年3月任第一一五師代理師長，曾參與指揮平型關和晉西午城井溝等戰斗。1938年11月25日，中央軍委和毛澤東正式決定由陳光和羅榮桓率一一五師師部、陳旅主力（主力團六八五、六八六團）去山東。12月下旬，陳光和羅榮桓率一一五師師部和六八六團（六八五團已先行出發）從晉西靈石向山東進軍，于翌年3月6日渡過運河，進入山東。
在山東，還存在著八路軍山東縱隊這樣一支地方武裝。日軍侵入山東后，1937年10月，以黎玉為首的山東省委領導了徂徠山和山東各地人民的抗日武裝起義。1938年6月，山東省委根據毛澤東、劉少奇關于山東的基本武裝應組建成支隊，恢復和使用八路軍番號的指示，陸續將各地起義武裝整編為八路軍山東人民抗日游擊支隊。12月27日，經中共中央批準，在沂水縣王莊成立八路軍山東縱隊，剛從延安被黨中央派來的張經武任總指揮，黎玉任政治委員，王建安任副總指揮，王彬任參謀長，江華任政治部主任，下轄2.4 萬人。